2008年度野生动物保护管理行政许可监督检查综合报告

2008年度野生动物保护管理行政许可监督检查综合报告 中国林业网 来源:保护司
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按照《行政许可法》第十条和第六章的有关规定,为切实履行好野生动物保护管理行政许可监督检查职责,国家林业局保护司于2008年7月8日发出《关于对野生动物行政许可事项实施情况开展监督检查的通知》,确定了监督检查的重点领域,组织管理人员、专家和有关单位开展了监督检查。有关监督检查情况现综合报告如下:一、组织安排本次监督检查由国家林业局保护司组织,邀请了中国中药协会、中国野生动物保护协会养殖专业委员会、中国乐器协会、中国工艺美术协会、南京龟鳖研究会、中国实验灵长类开发协会的专家参加,并委托国家濒危物种进出口管理办公室北京、沈阳办事处对北京、辽宁、吉林地区的野生动物进出口情况进行了检查。本次监督检查涉及的相关产品检验、检测工作,由东北林业大学野生动植物检测中心承担。本次监督检查重点领域包括:一是利用珍贵濒危野生动物成分生产药品及销售、且涉及物种受国内外高度关注的行政许可事项的实施情况;二是规模较大、涉及国家一级保护野生动物种类较多的驯养繁殖行政许可事项的实施情况;三是部分地区野生动物进出口行政许可事项的实施情况;四是利用蟒皮、象牙等涉及敏感物种的行政许可事项的实施情况;五是我国南方大量引进龟鳖类的行政许可事项的实施情况。此外,本次监督检查的范围,是2007年1月至2008年7月的行政许可事项。按照上述安排,参加本次监督检查的人员达58人,分7个工作组,分别赴21省,对列入监督检查重点领域的376家企业和单位实施相关行政许可的情况查阅档案记录和实地检查;多次组织座谈研讨,征求意见和建议;采取公开、不公开方式对市场经营利用相关野生动物及其产品的情况进行了抽查;对存疑样品,统一交由东北林业大学野生动植物检测中心检验检测。二、监督检查结果行政许可事项实施情况。根据本次行政许可监督检查结果,2007年1月至2008年7月间野生动物行政许可决定完成实施的占76%,部分实施的占11.2%,没有实施的占12.8%。其中:1.进出口行政许可决定,完成实施的占82.4%,部分实施的占9.5%,没有实施的占8.1%;2.利用野生动物原料生产药品的行政许可决定,完成实施的占96%,部分实施的占4%,无未实施情况;3.驯养繁殖国家一级保护野生动物行政许可决定,完成实施的占64.3%,部分实施的占12.5%,没有实施的占23.2%;4.引进龟鳖繁育的行政许可决定,完成实施的占36.4%,部分实施的占45.6%,没有实施的占18%;5.利用蟒皮生产二胡的行政许可决定,完成实施的占28%,部分实施的占16%,没有实施的占56%;6.试验用猴及其样品出口和引进种源的行政许可决定,完成实施的占54.5%,部分实施的占38.6%,没有实施的占6.9%。根据上述数据,行政许可决定实施最好的是利用野生动物原料生产药品,其次是野生动物及其产品进出口。实施情况最差的是利用蟒皮生产二胡。产业状况、动向及面临的问题。通过本次监督检查,对相关产业状况及动向有了更加深入的了解,具体包括以下方面:1.近几年来,市场对龟鳖类的需求旺盛,利用方式包括直接食用、生产药品和保健品、观赏宠物等,从而带动龟鳖类养殖迅速发展,规模迅速扩大,并出现了繁殖、饲养的分工格局,即少数养殖基地重点是养殖种龟、种鳖以大量供应龟苗、鳖苗,而其他大部分养殖基地则主要是将龟苗、鳖苗“由小养大”后供应消费市场。这一分工细化的格局,有利于产业进一步专业化发展,但对管理机构细化龟鳖类饲养繁殖技术标准和强化各环节监管提出了新的要求。另一方面,现阶段消费市场的旺盛需求,显现出国内龟苗、鳖苗繁育量不足,导致从国外引进龟苗、鳖苗数量较大,随着繁殖基地不断扩大繁殖能力,加大龟苗、鳖苗生产量,经过一段时间后可能出现供过于求的现象,需要提前引导相关企业。此外,虽然龟鳖类养殖具备一定规模,但出口量只占繁育总量的1%左右,要引导行业加强对国际市场的研究,扩大国际市场份额。2.在利用野生动物入药领域,对野生动物重点原材料的规范管理和宏观调控已收到明显成效,特别是重点监管的天然麝香、羚羊角等原料基本实行了标准化封装、定量投产和加载专用标识等措施,较好地兼顾了资源保护与中药重点品种的可持续发展,非法走私、经营情况明显下降。但在一些专业药材市场,仍有非法经营不明来源的穿山甲片、稀有蛇类和其他野生动物原材料的情况,有些企业也还没有对上述原材料实施标准化封装。还有一些重点企业由于缺乏库存原料信息,寻找合法来源库存原料存在困难,需要主管部门予以信息服务。在资源不足、野生动物原材料价格上涨的情况下,假冒仿制的原材料,如利用羊蹄角炮制假冒穿山甲片等情况,正对规范管理造成干扰,并可能危及公众用药安全,需要有关部门共同协调予以严厉打击。3.野生动物及其产品进出口总体上仍维持原格局。出口货物主要是中成药、试验用猴和皮制品来料加工等,其他出口货物,如蟒皮二胡、龟鳖类等尚不形成规模;进口货物则涵盖高档野生动物皮制品、蟒皮原料、龟鳖类种苗、野生动物标本、观赏野生动物种源等。从发展趋势来看,中成药出口趋于稳定;试验用猴出口稳定上升,并呈现接受药品试验服务外包的势头;野生动物皮制品来料加工出现下滑趋势;高档野生动物皮制品、野生动物标本的进口仍呈上升态势;蟒皮原料进口逐步下降;龟鳖类和观赏野生动物种源引进,其趋势具有较强的不确定因素。总体上,虽然野生动物及其产品进出口行政许可决定实施情况良好,但值得注意的是,有不少野生动物或其产品进口后并未及时落实后续管理措施,具体体现在:一是有相当数量的野生动物产品进口后没有按要求加载“中国野生动物经营利用管理专用标识”,就直接上市销售;二是不少属于标识范围的野生动物活体进口后没有实施活体标记;三是部分单位引进外来物种后没有按方案落实防逃逸措施,等。4.利用蟒皮生产二胡行政许可决定执行率低,并且在市场上调查发现出售未加载“中国野生动物经营利用管理专用标识”的蟒皮二胡的情况占有相当的比例。这表明有相当数量的蟒皮二胡生产企业还存在逃避监管的情况,不仅扰乱正常的市场秩序,不利于合法经营企业的市场公平竞争,并且给非法来源的蟒皮混入市场提供了途径,迫切需要进一步加大规范管理力度,严厉打击非法行为。5.野生动物驯养繁殖仍处于扩展阶段,一是城市动物园扩建、新建势头显现,这在较发达地区的地市级城市尤其明显。二是部分野生动物驯养繁殖达到一定规模,如:试验用猴、鹿类、毛皮动物、鳄类等,但面临着各不相同的问题,如:试验用猴养殖已基本实现向规模化、集约化、规范化模式的转型,但承接药物试验服务外包能力不足,刚处于起步阶段;毛皮野生动物、鹿类等在总量上也达到一定规模,但种源不足、市场混乱、技术不过关等问题仍然存在。三是马戏团等仍存在虐待动物的行为。总的来看,野生动物驯养繁殖仍处于发展的上升阶段,业态多种多样且不断丰富,但良莠不齐的情况仍然严重,特别是还存在个别条件简陋、技术落后、虐待动物等情况,不仅干扰行业公平竞争,还给国家形象和声誉造成恶劣影响,需要进一步加强整治。其他成效。本次监督检查,在宣传野生动物保护法律法规和政策方面还产生了日常宣传达不到的作用和效果,对业界加强自律、依法经营具有积极的警醒作用,对非法经营者具有较强的震慑效果。通过监督检查,还加强了业界与管理层的沟通与交流,促使管理层能在更好地了解业界需求和行业发展趋势、面临问题的基础上,研究政策、改进管理方式、提高服务意识。上述成效,对进一步规范行政许可行为,推动行业和谐、可持续发展,具有十分积极的意义。三、对今后工作的建议进一步强化监督检查,严厉打击非法行为,营造合法繁育利用、规范管理的氛围。本次野生动物行政许可监督检查,是依法履行行政职责和逐步实现“审批与监督并重”的重要体现,在业界产生了极大影响,对改变少数经营者“多申请、少实施”具有较强的警醒效果,并对逃避行政许可程序仍在非法经营野生动物及其产品的不法分子产生了震慑作用。但受人员力量所限,还有许多领域未纳入本次监督检查内容。为此,今后还要进一步强化监督检查,实现这一工作的常态化,扩展监督检查范围,促使全行业提高依法从事繁育利用、依法规范管理的自觉意识。对监督检查发现的非法行为及动向,要组织力量予以打击,绝不能听之任之,否则,一些合法从事繁育利用的单位也将逃避监管,走向非法。只有使违法者受到处罚,才能真正维护合法繁育利用者的权益,才能在真正营造合法繁育利用、规范管理的良好氛围。简化行政许可手续,改进管理措施和手段,适应市场经济形势。本次监督检查过程中,反映较为集中的是行政许可环节较多、手续繁琐、费时较长。这既有繁育利用者对各项规定不了解、一次性准备材料不全的原因,也有管理程序、标准等方面的原因,还存在法规政策宣传不到位和基层管理机构曲解政策的现象。对此,一方面建议加强对业界和基层保护管理人员的培训,提高其素质,确保他们能准确理解法律法规和政策建议,少走弯路。另一方面,建议管理部门根据实际情况,对各类行政许可事项加强研究,通过委托下放、标识管理、明确标准等措施,有的事项还可考虑将事前审批改为事后监督,简化行政许可手续,提高效率,更好地适应市场经济形势,为行业健康发展做好服务。严格督促落实行政许可后续管理措施,防止后续监管缺位现象。本次监督检查发现,在一定程度上存在行政许可决定所要求的后续管理措施不落实的现象,如:有的企业对属于标识范围的野生动物产品没有加载专用标识,有的单位引进外来陆生野生动物后没有按原定方案落实防逃逸措施,还有的活体野生动物没有按要求进行标记,等。上述情况,既暴露出被许可人自觉守法的问题,也暴露出管理部门后续监管缺位的问题。对此,建议管理部门,特别是当地野生动物主管部门要将后续监管纳入日常工作范围,在作出行政许可决定后及时督促被许可人落实后续管理措施,并定期检查,切实防止因后续管理措施不落实导致对野生动物保护管理不利的情况发生。研究野生动物繁育利用产业发展政策,引导产业健康发展。通过本次监督检查,监督检查组一致认识到,野生动物繁育利用是市场前景广阔、兼顾生态建设、维护民族传统的一大产业,并对区域性农村经济发展和农民增收具有十分积极的促进作用。但该产业发展现阶段明显表现出后劲不足,具体体现在种源储备不足、技术体系不健全、市场信息服务不充分、深加工能力较弱等方面,究其根本原因,则是国家对这一产业的扶持政策、鼓励政策、保障政策不到位,特别是目前仍维持对野生动物繁育利用的资源保护管理费收费政策,严重影响社会投入、参与资源繁育的积极性,极不利于该产业的健康发展。对此,建议尽快专项研究野生动物繁育利用产业政策,从加大国家投入、科技支持、税费减免和维护合法权益等多个方面,对野生动物繁育利用产业出台相应的扶持政策、鼓励政策、保障政策,多方位引导、促进该产业的和谐、可持续发展。二〇〇九年七月